歷經兩年多的中美輪胎特保案歷經起起伏伏,終于在9月5日走完了WTO爭端解決程序。WTO上訴機構最終駁回了中國的上訴。這樣一個結論多少讓人感到遺憾,但中國政府在這個糾紛解決過程中的理性應對,不無可圈可點之處,現在關鍵的是如何應對由此引發的后續問題
劉寧元
根據WTO官方網站2011年9月5日的新聞及其上載的WTO上訴機構報告,WTO上訴機構最終駁回了中國的上訴,判定美國對中國出口至美國的輪胎征收懲罰性關稅符合WTO規則。該貿易糾紛,最早起自美國國際貿易委員會于2009年4月29日啟動對來自中國輸美輪胎的調查,期間起起伏伏,至今已超過兩年。
尋求符合WTO規則的解決途徑
回顧2009年9月11日,美國總統奧巴馬代表美國政府宣布,對中國出口至美國的乘用車輪胎產品采取特別保障措施,自當年9月26日生效起,對上述輪胎產品分3年征收35%至25%不等的懲罰性關稅。一時間,中國上下群情激奮,特別是中國與輸美輪胎相關的企業,更是義憤填膺,因為他們清楚,所謂中國輸美輪胎導致美國的輪胎市場擾亂、相關產業受損,絕非真實；國內外熟悉WTO規則的學者也清楚,美國是在非善意利用中國加入WTO時所作的承諾。
面對如此情形,兩國之間的貿易戰一觸即發,但中國政府還是義無反顧地選擇了WTO體制內的爭端解決途徑,并以國家的名義,代表所有受到傷害的中國企業,向WTO爭端解決機制尋求救濟。中國政府的行為向世人展示了:中國是一個負責任的國家,既然中國選擇了WTO,就會堅定地依照WTO規則行事,中國期待一個公正、合理和法制化的國際貿易環境。
有理、有利、有節的抗爭
在整個糾紛解決過程中,中國不失時機地運用了WTO規則所提供的所有平臺,充分進行了有理、有利、有節的抗爭,無論是程序還是實體,均無可挑剔。
中國于2009年9月14日,即美國宣布對中國輸美輪胎產品采取特別保障措施后的第3天,就要求與美國政府磋商。在磋商階段,中國認為,美國對中國輸美輪胎產品征收懲罰性關稅,既不符合GATT1994關于普遍最惠國待遇的規定,也不能被證明符合WTO的保障措施協議。中國另外強調,美國對中國輸美輪胎采取特別保障措施也不符合體現中國受特別保障措施約束的《中國加入議定書》。關于不符合《中國加入議定書》,中國的觀點是:中國輸美輪胎產品的現實不符合《中國加入議定書》所要求的“大量增加”、“快速增加”,不構成對美國國內產業實質損害或威脅的“重要原因”,美國國內的輪胎生產商沒有經歷“市場擾亂”或“實質損害”,美國分別強加給來自中國輪胎產品的懲罰性關稅幅度和懲罰期限,均超出了防止或救濟其斷言的任何市場擾亂所必需的程度。
在磋商無果的情況下,中國于2009年12月9日要求設立專家組。經2010年1月19日會議討論,WTO爭端解決機構應中國要求設立了專家組,從而開始了專家組程序。在專家組審理階段,中國根據GATT1994和《中國加入議定書》,針對美國采取的特別保障措施,歸納了七項指控:其一,指控美國沒有根據《中國加入議定書》的要求,恰當地評估來自中國的進口是否符合“大量增加”和“快速增加”；其二,指控美國法律貫徹的因果關系標準與《中國加入議定書》中的標準不一致；其三,指控美國沒有根據《中國加入議定書》的要求,恰當地評估來自中國的進口是否是“重要原因”；其四,指控美國強加的特別保障措施超出了《中國加入議定書》所規定的“必要程度”；其五,指控美國強加的3年特別保障措施年限,超出了《中國加入議定書》所要求的“必要期間”；其六,指控美國針對來自中國的進口采取特別保障措施,違反了GATT1994第1(1)條；其七,指控美國針對來自中國的進口采取特別保障措施,違反了GATT1994第11(1)(b)條。
在專家組駁回上述所有指控的情況下,中國于2011年5月24日通知WTO爭端解決機構,就本案中的相關問題,向上訴機構上訴,從而開始了上訴程序。在上訴審理階段,中國的請求主要針對專家組對事實的認定和對相關規則的解釋。中國認為:專家組關于來自中國的進口屬于“大量增加”和“快速增加”的認定與事實不符；專家組關于來自中國的進口構成美國相關產業損害的“重要原因”的認定與事實不符；專家組關于因果關系標準的解釋與《中國加入議定書》不一致；專家組關于特別保障措施程度和期限的解釋與《中國加入議定書》不一致等等。
遺憾的是,中國在上述三個階段的抗爭均未起到任何效果。筆者認為,這一結局有其存在的客觀原因。最根本的原因在于,根據《中國加入議定書》的相關規定,一國對來自中國的進口采取特別保障措施的門檻相對較低,如對“快速增加”的要求包括絕對增加和相對增加,對相關產業的損害以“市場擾亂”替代“嚴重損害”,在因果關系上以“重要原因”替代“主要原因”,且證明的要求也相對較低。如此低的門檻導致了一旦出現類似本案的情況,極難抗辯。
后續應對更要未雨綢繆
因為上訴機構的認定屬于WTO爭端解決機制中的終局認定,法律程序已經走完；因此,美國針對來自中國的乘用車輪胎產品可以采取特別保障措施,且符合WTO規則,已成定論。置此情況下,耿耿于懷于WTO專家組和上訴機構的判決是否公正已無多大意義,一句“非常遺憾”已恰到好處地表達了中國的立場。
然而,判決引發的后續問題卻值得思考,不能掉以輕心。筆者認為,后續問題主要有兩個方面。其一,其他國家跟進的問題。能夠對中國出口的乘用車輪胎產品采取特別保障措施的國家并非美國一家,中國的乘用車輪胎產品出口也并非僅限美國一地,美國的勝訴極有可能引發其他國家的跟進。實際上,早在專家組程序階段,歐盟、日本、土耳其和越南等已經宣稱保留作為第三方的權利。況且,根據《中國加入議定書》的相關規定,在美國采取特別保障措施后,其他國家還可以根據“重大貿易轉移”采取特別保障措施,門檻更低,抗辯更難,很值得關注。
其二,針對其他出口產品采取特別保障措施的問題。根據《中國加入議定書》的規定,特別保障措施并不考慮進口產品的類型,只考慮進口產品的數量、增加的快速程度以及對國內相關產業的影響。因此,能夠對中國出口的乘用車輪胎產品實施特別保障措施,同等條件下當然也能夠對中國出口的其他產品實施。這就需要中國企業引以為戒。無論如何,一味壓價只為出口并非明智之舉；萬事出口為大的貿易戰略,可能也需要調整。
(作者系華東政法大學國際法學院院長、教授)